視點！PPP規(guī)范發(fā)展新舉措來了！要求嚴(yán)守10%支出紅線 保障項目陽光運行
11月18日，財政部發(fā)布《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作(PPP)規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》(下稱《通知》)，從做好項目前期論證、推動項目規(guī)范運作、嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險、保障項目陽光運行四個方面提出了14條具體舉措。
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《通知》要求，地方財政部門要充分認識推動PPP規(guī)范發(fā)展、陽光運行的重要意義，持續(xù)推動PPP項目規(guī)范運作，不斷提升項目管理水平和信息質(zhì)量，助力擴大有效投資、提升公共服務(wù)質(zhì)效。
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2014年以來，PPP管理庫已累計入庫項目10331個、投資額16.5萬億元；累計簽約項目8430個、投資額13.8萬億元；累計開工建設(shè)項目6651個、投資額11萬億元。
多位財政部政府和社會資本合作中心(下稱財政部PPP中心)專家?guī)鞂＜腋嬖V記者，《通知》為今后PPP模式具體工作指明了方向、明確了路徑，標(biāo)志著我國PPP或?qū)⑦M入高質(zhì)量發(fā)展新階段?！锻ㄖ愤€針對PPP模式運行過程中不規(guī)范、不完善問題，提出針對性要求，有助于各方糾正不當(dāng)行為。未來PPP項目將繼續(xù)走向高質(zhì)量發(fā)展道路。對優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)、外資企業(yè)的開放程度也將進一步加大。
優(yōu)先用于具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項目
在做好項目前期論證方面，《通知》提出，充分做好項目前期工作。地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內(nèi)容的項目，可采用PPP模式實施，優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項目。
多位專家指出，PPP模式尤其適合運用于需要長期運營的公共服務(wù)領(lǐng)域。中國投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國對證券時報記者說，PPP模式有助于發(fā)揮社會資本在建設(shè)、運營等方面的比較優(yōu)勢，能夠有效提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。
《通知》還要求，規(guī)范開展財政承受能力論證。省級財政部門應(yīng)嚴(yán)守每一年度本級全部PPP項目從一般公共預(yù)算列支的財政支出責(zé)任不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出10%的紅線(下稱10%紅線)。PPP項目財政支出責(zé)任超過10%紅線的地區(qū)，不得新上PPP項目；PPP項目財政支出責(zé)任超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費PPP項目。
據(jù)財政部PPP中心介紹，截至三季度，全國2763個有PPP項目在庫的行政區(qū)中，2729個行政區(qū)PPP項目合同期內(nèi)各年度財政承受能力指標(biāo)值均在10%紅線以下。其中2034個行政區(qū)財承占比低于7%預(yù)警線，1574個行政區(qū)低于5%；有34個行政區(qū)超10%，這些行政區(qū)已停止新項目入庫。
規(guī)范PPP項目運作，嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險
《通知》針對PPP模式運行過程中社會資本無法公平競爭、存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目運作不規(guī)范、項目預(yù)算管理不完善等問題，均提出具體要求。
在推動項目規(guī)范運作方面，《通知》強調(diào)，保障社會資本充分競爭。地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面加強對PPP項目社會資本方資質(zhì)的穿透管理，防止內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易，防止政企權(quán)責(zé)不清和地方保護主義。
在規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目運作上，《通知》要求，擬采用轉(zhuǎn)讓-運營-移交(TOT)等方式盤活存量資產(chǎn)的項目，應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價格。
在嚴(yán)防隱性債務(wù)風(fēng)險方面，《通知》提出，一方面，加強項目合同審核。地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面嚴(yán)格做好本級PPP項目合同審查。嚴(yán)禁通過簽訂抽屜協(xié)議、陰陽合同等方式規(guī)避監(jiān)管。
另一方面，規(guī)范項目預(yù)算管理。PPP項目政府方按照PPP項目合同約定承擔(dān)的股權(quán)投資、運營補貼等財政支出責(zé)任，以及取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償?shù)仁杖耄婪ㄒ酪?guī)全面納入預(yù)算管理。
南京審計大學(xué)工程管理與審計學(xué)院教授王雪榮表示，《通知》緊貼實踐，針對實務(wù)問題的不同表現(xiàn)形式針對性規(guī)范，有助于各方糾正不當(dāng)行為，并為后期政府審計提供定性依據(jù)，從而形成監(jiān)管合力。進一步適配PPP規(guī)范陽光運行的需要，使之更好的發(fā)揮優(yōu)勢，釋放效能。
PPP或?qū)⑦M入高質(zhì)量發(fā)展新階段
自2014年以來，PPP模式作為吸引調(diào)動社會資本參與項目建設(shè)的重要方式，憑借其能夠有效調(diào)動市場資金，減輕政府投入，并引入優(yōu)質(zhì)社會資源建設(shè)、運營項目等優(yōu)點，廣泛被地方政府采納使用。比如，2022年北京冬奧會的標(biāo)志性場館，以“冰絲帶”而聞名的國家速滑館就采用PPP模式。
不過，一直以來PPP模式掣肘于不完善的制度建設(shè)，缺乏頂層文件的規(guī)范與支持。財政部就曾在2021年指出，現(xiàn)行PPP管理制度法律層級和效力較低，且由于PPP監(jiān)管趨嚴(yán)等原因，部分地方開始采用一些尚無制度規(guī)范的非傳統(tǒng)投融資模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險隱患。
今年以來，作為穩(wěn)增長的重要抓手，盤活存量資產(chǎn)、擴大有效投資更加受到重視。自今年4月，中央財經(jīng)委員會第十一次會議在強調(diào)全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的同時，也提出推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運行。
隨著本次《通知》的出臺，財政部PPP中心專家?guī)鞂＜?、北京財指南咨詢有限公司總?jīng)理徐向東對記者表示，《通知》為今后PPP模式具體工作指明了方向、明確了路徑?！锻ㄖ返陌l(fā)布標(biāo)志著我國PPP或?qū)⑦M入高質(zhì)量發(fā)展新階段。
展望未來，多位專家仍表示，PPP模式還缺乏完善的法治建設(shè)和法律手段。財政部在2021年曾透露，將配合司法部等有關(guān)方面加快推進PPP立法進程。
財政部PPP中心專家?guī)鞂＜摇?60政企安全集團投資總監(jiān)唐川向記者表示，未來PPP項目的門檻將會越來越高，同時對優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)、外資企業(yè)的開放程度也會加大，故而未來規(guī)范PPP發(fā)展的相關(guān)立法工作必須盡快落地落實。
（文章來源：券商中國）
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